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浅谈公共投资审计的挑战与对策
2017-05-02     (点击数:)
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审计机关开展公共投资审计就是促进公共资金安全高效使用、公共资源合理配置、公共政策贯彻落实、公共权力合法行使,这是世界各国审计机关的共同责任和重要任务,也是市场经济发达国家的通行做法。而我国的公共投资审计作为国家审计的重要组成部分,是公共投资、公共工程项目监督的主力军,在发挥巨大作用的同时,也面临着新的挑战和机遇,需要提出新的对策。

一、公共投资审计面临的挑战

(一) 协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实五大发展理念需要公共投资审计有新理念。

党的十八大以来,党中央统筹国际、国内两个大局,审时度势,做出我国经济发展处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的重要判断,提出我国经济发展进入“新常态”的科学论断,对全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党作出了一系列重要战略部署,形成了“四个全面”战略布局,提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,并着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,又更好地发挥政府作用。这是当前和今后一段时期中国改革发展的大思路、大逻辑、大基调,全面认识、深入开展公共投资审计,必须在此基础上进行。公共投资是协调推进“四个全面”战略布局、践行五大发展理念、推进结构性改革尤其是供给侧改革的重要手段。公共投资审计则是公共投资依法、健康、有序发挥作用的重要保障,能否充分发挥保障作用,关键在于能否树立与中国改革发展步调始终保持一致的审计理念,能否在审计中将“四个全面”战略布局、五大发展理念、供给侧改革的要求贯彻落实到位。

(二)深化投融资体制改革需要公共投资审计有新思维。

2016年7月,中共中央 国务院下发的《关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)作为深化投融资体制改革的纲领性文件,强调了投资在稳增长、调结构、惠民生中的关键作用,明确要求建立完善企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制,并从改善企业投资管理、完善政府投资体制、创新融资机制、切实转变政府职能等方面,对投融资体制改革进行了顶层设计,从多个视角对新型投融资体制进行了描述和展望,提出了新要求。一是在改善企业投资管理方面,强调坚持企业投资核准范围最小化,建立投资项目“三个清单”管理制度,只保留选址意见、用地(用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。二是在完善政府投资体制方面,强调政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的公共领域项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目;对确需支持的经营性项目主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导;依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。三是在创新融资机制方面,强调大力发展直接融资,开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设,完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制,完善境外发债备案制,募集低成本外汇资金,更好地支持企业对外投资项目。四是在切实转变政府职能方面,提出探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用并为监管提供依据,确立谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则。如何保障和推动《意见》中的措施落实和新型投融资体制目标的实现,如何介入公共投资项目,如何将措施和目标转换为审计事项、运用何种审计手段和方法发现问题等,都需要公共投资审计在实践中作出回应。

(三)审计法治化需要对公共投资审计有新认识。

审计法第22条规定,“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督”。随着投资主体多元化、资金来源和融资渠道多样化、项目投资方式差异化等影响,政府投资和以政府投资为主的建设项目越来越少,更多的则是引入了新型投融资模式,从而引发了投资审计的合法性争议,考验着审计的法治化进程。同时,该条规定已难以适应党中央、国务院对审计的定位和要求,更落后于审计实践,严重制约公共投资审计的发展。国务院《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)指出,审计机关对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖;看好公共资金,确保公共资金安全;加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计。中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》(国办发〔2015〕12号),要求加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督。这些要求为审计机关开展公共投资审计提供了依据,投资审计必须回应时代要求,赋予新的内容,公共投资审计的概念和内涵应在法律修订和审计实践中确立,确保投资审计的法治化、规范化。

(四)科学的国家审计观需要公共投资审计有新方式、新方法、新能力。

《“十三五”国家审计工作发展规划》指出,要大力推行现代综合审计模式。树立科学的国家审计观,创新审计管理模式和组织方式,形成财政、金融、企业、经济责任、资源环境、民生审计一体化,境内与境外审计一体化,审计发展规划、年度计划、项目方案、组织实施一体化,审计一线作业与后台数据分析一体化,审计实践总结与理论研究一体化,查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化,惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化,即“七个一体化”。全面推广“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式,努力实现由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变,即“六大转变”。要适应“七个一体化”、“六大转变”的需要,公共投资审计必须有新方式、新方法、新能力。

二、公共投资审计的对策

(一)在审计思路方面,实现投资审计观念、介入方式转变,突出中观层面的审计目标。

一是在认识观念上,要以审计法修订为契机,从“公共性”特征的视角重新认识投资审计的对象,从投资主体、资金来源渠道性质、项目功能性质等多方面认识项目的公共性,拓宽投资审计的视野,实现从政府投资审计观念向公共投资审计观念的转变。二是在介入方式上,基于近年来投资审计力量为主的“独立型”投资审计项目偏少、大规模基础设施投资的关键作用并未削弱、科学的国家审计观关于审计范围和内容一体化的要求,努力做好投资审计力量嵌入以财政、金融、投资、民生、资源环境等审计力量为主的“嵌入型”投资审计项目,适应“独立型”介入为主向“独立型”与“嵌入型”并行介入的投资审计新格局。三是重视推动完善新型投融资体制这个中观审计目标的桥梁作用。公共投资审计的宏观目标是协调推进“四个全面”战略布局,贯彻落实五大发展理念,贯彻落实好公共投资审计发展、法治、改革、绩效、绿色的新要求。公共投资审计的微观目标是严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题,促进公共资金安全高效使用,公共资源合理配置,公共政策贯彻落实,公共权力合法行使,反映并推动及时有效解决突出问题和体制机制性障碍实现公共投资审计转型发展和现代化。如何实现宏观目标和微观目标的对接,需要中观目标作为介质,公共投资审计的中观目标应是推动完善企业自主决策、融资渠道畅通、职能转变到位、政府行为规范、宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制,扩大有效投资,优化供给结构,提高投资绩效。审计中,应当注意将审计发现的微观问题,在推动完善新型投融资体制这一中观目标下考虑,并根据中观目标提出的建议,使审计发现的微观问题经过中观目标的传导后体现宏观目标。

(二)在审计内容和重点方面,根据投资运行规律和现阶段特征,以权力运行为核心,以投资项目“三个清单”管理制度实施情况为依托,从行政许可运行、资金来源运用、投资项目管理、工程造价列报、体制机制完善等方面入手开展公共投资审计,回应社会关切。

在行政许可运行方面,应根据项目前期决策、项目设计实施、项目验收动用等不同阶段,重点关注行政许可是否符合行政审批制度改革的部署和要求,违规自行设立前置事项变相设立新的行政许可的问题;是否存在行政主体或者人员虚构“红顶”中介利用“红顶”中介收取相关费用,进行利益输送的问题;是否存在利用行政许可权力下放、取消的漏洞擅自变更行政许可的类型(如将审批变为核准)造成国有资产流失等问题。在资金来源运用方面,重点关注选择筹资来源和合作对象、出借和运用资金中是否存在权力滥用和利益输送问题。在投资项目管理方面,根据项目前期决策、项目设计实施、项目验收使用等不同阶段中决策程序和权力运用的特点,重点关注决策项目的提议、工程服务和设备等项目采购的决策、筹资和运用资金的决策、项目质量控制的决策等。在工程造价列报方面,重点关注预算编制中的权力运用和虚列投资成本问题。在体制机制完善方面,重点关注资本金制度、审批核准与许可制度、国家与社会资本合作制度、权力责任清单和负面清单制度等国家投融资体制中的重要问题,为深化投融资体制提供政策建议。

(三)在审计技术和方法方面,应在促进传统审计方式方法更加精细化的基础上,探索运用大数据和现代科技,研究解决公共投资审计面临的难点问题。

因公共投资项目、产品具有时间链条长、涉及个人多、人员流动性大、专业性强、管理差异大等特点,使公共投资审计主要面临资金支付追踪难、串通投标确认难、造价核算定性难、工程质量识别难等问题。工程投资涉及大量的施工单位和施工人员,现金支付有其一定的合理性,然而由于投资项目大量的利益输送是也往往通过现金进行,如何在大量的现金支付中选择疑点并追踪现金的最终去向,是投资审计必然面临的难题。我国的工程建设项目招标投标制度从探索至法律制度逐步健全已经走过了30余年,但虚假招标、串通投标、干预招投标等违法行为却难根除,投资审计无法绕开,而调查取证却又存在较大困难。造价核算是投资审计既基本又有特色的审计内容,但是受定额标准选择、设计变更确认、合同条款设定等因素影响巨大,使审计判断其真实性、合法性、准确性的难度加大。工程质量是工程投资的核心问题,而投资审计要透过以经济性要素为主的指标识别、评价工程质量是极为困难的,也是存在风险的。对这些难点问题,传统的投资审计方法存在明显的效率问题,新的运用大数据、互联网现代科技的方法能够提高效率,但对适用环境提出了更高要求。因此,在新的环境下,公共投资审计需要新老方法结合,要精细化的传统审计方法,突出审计人员的“细”、“韧”,即更细心、更坚韧;要充分利用大数据、现代科技的“技”、“巧”和“效率”,即利用新技术、新方法和新技巧,提升效率,完善审计证据,全面准确地揭示问题。

(四)在审计管理上,在提升审计人员综合能力的同时,应注意加强对社会服务提供者的管理和使用,发挥合成效力。

公共投资审计是较早向社会购买审计服务的实践者,但效果并不理想,主要原因之一是审计人员和社会服务提供者未能形成优势互补,形成合力。就审计机关的审计人员而言,受投资项目自身运行特点、投融资体制改革深化、审计组织管理模式变革等因素的影响,投资审计人员的综合能力还不完全适应新变革,不同程度地存在工程技术、造价和相关的法律知识不足、分析研究和依法定性能力欠缺、运用大数据和先进科技不充分等问题。就提供审计服务的外部服务提供者而言,工程造价和工程技术知识相对丰富,但宏观政策和理论水平、查核重大违法行为的意识不强,依法构建证据链、准确定性的能力偏弱。而实践中,审计机关尚未形成规范的、能充分利用外部审计服务提供者专业性特长的有效途径,以致审计人员和审计服务提供者之间难以取长补短,在一定程度上影响了公共投资审计的成果。因此,有必要从二者自身的不足入手,一方面提升审计机关的审计人员的工程技术、造价和相关的法律知识,提升分析研究和依法定性能力,提升运用大数据和先进科技设备的能力;另一方面加强对社会服务提供者的管理和使用,用其所长,做到外出成果、内防风险,实现“内外协同”、“攻防兼备”。

作者姓名:张平 单位:审计署重庆办

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